宣布日期：2023/11/05
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国发〔2015〕54号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
生长混淆所有制经济，是深化国有企业革新的重要举措。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，凭据“四个全面”战略结构要求，落实党中央、国务院决策安排，推进国有企业混淆所有制革新，增进种种所有制经济配合生长，现提出以下意见。
一、总体要求
（一）革新出发点和落脚点。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混淆所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。多年来，一批国有企业通过改制生长成为混淆所有制企业，但治理机制和监管体制还需要进一步完善；另有许多国有企业为转换经营机制、提高运行效率，正在积极探索混淆所有制革新。目今，应对日益猛烈的国际竞争和挑战，推动我国经济坚持中高速增长、迈向中高端水平，需要通过深化国有企业混淆所有制革新，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构；提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济结构，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗危害能力，主动适应和引领经济生长新常态；增进国有企业转换经营机制，放大国有资本功效，实现国有资产保值增值，实现种种所有制资本取长补短、相互增进、配合生长，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。在国有企业混淆所有制革新中，要坚决避免因监管不到位、革新不彻底导致国有资产流失。
（二）基来源则。
——政府引导，市场运作。尊重市场经济纪律和企业生长纪律，以企业为主体，充分发挥市场机制作用，把引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索国有企业混淆所有制革新的有效途径。
——完善制度，�；げ�。以�；げā⑽て踉肌⑼骋皇谐 ⑵降冉换弧⒐赫⒂行Ъ喙芪镜枷�，切实�；せ煜兄破笠抵种殖鲎嗜说牟ㄈㄒ�，调动种种资本加入生长混淆所有制经济的积极性。
——严格程序，规范操作。坚持依法依规，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场订价机制，切实做到规则果真、历程果真、结果果真。强化交易主体和交易历程监管，避免暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。
——宜改则改，稳妥推进。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混淆所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对适宜继续推进混淆所有制革新的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全笼罩，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保革新规范有序进行。尊重下层立异实践，形成一批可复制、可推广的乐成做法。
二、分类推进国有企业混淆所有制革新
（三）稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混淆所有制革新。凭据市场化、国际化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功效、实现国有资产保值增值为主要目标，以提高经济效益和立异商业模式为导向，充分运用整体上市等方法，积极引入其他国有资本或种种非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混淆所有制企业治理结构和治理方法，国有资本出资人和种种非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混淆所有制企业成为真正的市场主体。
（四）有效探索主业处于重要行业和要害领域的商业类国有企业混淆所有制革新。对主业处于关系国家宁静、国民经济命脉的重要行业和要害领域、主要担负重大专项任务的商业类国有企业，要坚持国有资本控股职位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企离开、政资离开、特许经营、政府监管为主要内容的革新，凭据差别行业特点实行网运离开、摊开竞争性业务，增进公共资源配置市场化，同时增强分类依法监管，规范营利模式。
——重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许切合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购置效劳等方法加入建设和运营。
——重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化情况、质量、宁静监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序加入开发经营。
——江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，凭据差别行业领域特点实行网运离开、主辅疏散，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，摊开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。
——核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据收罗利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业尊龙凯时参股以及加入特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域坚持国有独资或控股。
——国防军工等特殊工业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略宁静和涉及国家焦点秘密的焦点军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业加入武器装备科研生产、维修效劳和竞争性采购。
——对其他效劳国家战略目标、重要前瞻性战略性工业、生态情况�；ぁ⒐灿眉际跗教ǖ戎匾幸岛鸵α煊�，加大国有资本尊龙凯时力度，发挥国有资本引导和刊行动用。
（五）引导公益类国有企业规范开展混淆所有制革新。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和效劳的行业和领域，凭据差别业务特点，增强分类指导，推进具备条件的企业实现尊龙凯时主体多元化。通过购置效劳、特许经营、委托署理等方法，勉励非国有企业加入经营。政府要增强对价格水平、本钱控制、效劳质量、宁静标准、信息披露、营运效率、包管能力等方面的监管，凭据企业差别特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
三、分层推进国有企业混淆所有制革新
（六）引导在子公司层面有序推进混淆所有制革新。对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发立异、生产效劳等实体企业为重点，引入非国有资本，加速技术立异、治理立异、商业模式立异，合理限定法人层级，有效压缩治理层级。明确股东的执法职位和股东在资本收益、企业重大决策、选择治理者等方面的权利，股东依法按出资比例和公司章程划定行权履职。
（七）探索在集团公司层面推进混淆所有制革新。在国家有明确划定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，勉励通过整体上市、并购重组、刊行可转债等方法，逐程序整国有股权比例，积极引入种种尊龙凯时者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。
（八）勉励地方从实际出发推进混淆所有制革新。各地区要认真贯彻落实中央要求，区分差别情况，制定完善革新计划和相关配套步伐，指导国有企业稳妥开展混淆所有制革新，确保革新依法合规、有序推进。
四、勉励种种资本加入国有企业混淆所有制革新
（九）勉励非公有资本加入国有企业混淆所有制革新。非公有资本尊龙凯时主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方法，加入国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营治理。非公有资本尊龙凯时主体可以钱币出资，或以实物、股权、土地使用权等执规律则允许的方法出资。企业国有产权或国有股权转让时，除国家另有划定外，一般不在意向受让人资质条件中对民间尊龙凯时主体单独设置附加条件。
（十）支持集体资本加入国有企业混淆所有制革新。明晰集体资产产权，生长股权多元化、经营工业化、治理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，加入国有企业混淆所有制革新。研究制定股份相助经济（企业）治理步伐。
（十一）有序吸收外资加入国有企业混淆所有制革新。引入外资加入国有企业改制重组、合资相助，勉励通过外洋并购、投融资相助、离岸金融等方法，充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，生长混淆所有制经济，深度加入国际竞争和全球工业分工，提高资源全球化配置能力。凭据扩大开放与增强监管同步的要求，依照外商尊龙凯时工业指导目录和相关宁静审查划定，完善外资宁静审查事情机制，切实增强危害防备。
（十二）推广政府和社会资本相助（PPP）模式。优化政府尊龙凯时方法，通过尊龙凯时补贴、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调解。组合引入包管资金、社�；鸬群憔米鹆闭呒尤牍抑氐愎こ套鹆�。勉励社会资本尊龙凯时或参股基础设施、公用事业、公共效劳等领域项目，使尊龙凯时者在平等竞争中获取合理收益。增强信息果真和项目储备，建立综合信息效劳平台。
（十三）勉励国有资本以多种方法入股非国有企业。在公共效劳、高新技术、生态情况�；ず驼铰孕怨ひ档戎氐懔煊�，以市场选择为前提，以资本为纽带，充分发挥国有资本尊龙凯时、运营公司的资本运作平台作用，对生长潜力大、生长性强的非国有企业进行股权尊龙凯时。勉励国有企业通过尊龙凯时入股、联合尊龙凯时、并购重组等多种方法，与非国有企业进行股权融合、战略相助、资源整合，生长混淆所有制经济。支持国有资本与非国有资本配合设立股权尊龙凯时基金，加入企业改制重组。
（十四）探索完善优先股和国家特殊治理股方法。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊治理股制度，依照相关执规律则和公司章程划定，行使特定事项反对权，包管国有资本在特定领域的控制力。
（十五）探索实行混淆所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则，通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要接纳增资扩股、出资新设等方法，优先支持人才资本和技术要素孝敬占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技效劳型企业开展试点，支持对企业经营业绩和连续生长有直接或较大影响的科研人员、经营治理人员和业务主干等持股。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股果真透明，严禁暗箱操作，避免利益输送�；煜兄破笠凳敌性惫こ止�，要凭据混淆所有制企业实行员工持股试点的有关事情要求组织实施。
五、建立健全混淆所有制企业治理机制
（十六）进一步确立和落实企业市场主体职位。政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营治理人员选聘、业绩考核和薪酬治理等职权，维护企颐魅真正的市场主体职位。
（十七）健全混淆所有制企业法人治理结构。混淆所有制企业要建立健全现代企业制度，明晰产权，同股同权，依法�；ぶ种止啥ㄒ�。规范企业股东（大）会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。
（十八）推行混淆所有制企业职业经理人制度。凭据现代企业制度要求，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方法选聘职业经理人依法卖力企业经营治理，流通现有经营治理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化治理，凭据市场化原则决定薪酬，可以接纳多种方法探索中恒久激励机制。严格职业经理人任期治理和绩效考核，加速建立退出机制。
六、建立依法合规的操作规则
（十九）严格规范操作流程和审批程序。在组建和注册混淆所有制企业时，要依据相关执规律则，规范国有资产授权经营和产权交易等行为，健全清产核资、评估订价、转让交易、挂号确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场果真披露信息，果真择优确定尊龙凯时人，告竣交易意向后应实时公示交易工具、交易价格、关联交易等信息，避免利益输送。国有企业实施混淆所有制革新前，应依据本意见制定计划，报同级国有资产监管机构批准；重要国有企业改制后国有资本不再控股的，报同级人民政府批准。国有资产监管机构要凭据本意见要求，明确国有企业混淆所有制革新的操作流程。计划审批时，应增强对社会资实质量、相助方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。要充分包管企业职工对国有企业混淆所有制革新的知情权和加入权，涉及职工切身利益的要做好评估事情，职工安顿计划要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。
（二十）健全国有资产订价机制。凭据果真公正公正原则，完善国有资产交易方法，严格规范国有资产挂号、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发明和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化订价手段，完善资产订价机制，实施信息果真，增强社会监督，避免泛起内部人控制、利益输送造成国有资产流失。
（二十一）切实增强监管。政府有关部分要增强对国有企业混淆所有制革新的监管，完善国有产权交易规则和监管制度。国有资产监管机构对革新中泛起的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为，要依法严肃处理。审计部分要依法履行审计监督职能，增强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产订价、股权托管等方面的作用。增强企业职工内部监督。进一步做好信息果真，自觉接受社会监督。
七、营造国有企业混淆所有制革新的良好情况
（二十二）增强产权�；�。健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整�；ぶ贫�，依法�；せ煜兄破笠抵种殖鲎嗜说牟ê椭恫ㄈㄒ�。在立法、司法和行政执法历程中，坚持对种种所有制经济产权和正当利益给予同等执法�；�。
（二十三）健全多条理资本市场。加速建立规则统一、交易规范的场外市场，增进非上市股份公司股权交易，完善股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、工业尊龙凯时基金等产品交易机制。建立规范的区域性股权市场，为企业提供融资效劳，增进资产证券化和资本流动，健全股权挂号、托管、做市商品级三方效劳体系。以具备条件的区域性股权、产权市场为载体，探索建立统一结算制度，完善股权果真转让和报价机制。制定场外市场交易规则和规范监管制度，明确监管主体，实行属地化、专业化监管。
（二十四）完善支持国有企业混淆所有制革新的政策。进一步简政放权，最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项。通常市场主体基于自愿的尊龙凯时经营和民事行为，只要不属于执规律则禁止进入的领域，且不危害国家宁静、社会公共利益和第三朴直当权益，不得限制进入。完善工商挂号、财税治理、土地治理、金融效劳等政策。依法妥善解决混淆所有制革新涉及的国有企业职工劳动关系调解、社会包管关系接续等问题，确保企业职工步队稳定。加速剥离国有企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题。完善统计制度，增强监测剖析。
（二十五）加速建立健全执规律则制度。健全混淆所有制经济相关执规律则和规章，加大执规律则立、改、废、释事情力度，确保革新于法有据。凭据革新需要抓紧对条约法、物权法、公司法、企业国有资产法、企业破产法中有关执法制度进行研究，依照法定程序实时提请修改。推动加速制定有关产权�；ぁ⑹谐∽既牒屯顺觥⒔灰坠嬖颉⒐赫确矫嬷垂媛稍�。
八、组织实施
（二十六）建立事情协调机制。国有企业混淆所有制革新涉及面广、政策性强、社会关注度高。各地区、各有关部分和单位要高度重视，精心组织，严守规范，明确责任。各级政府及相关职能部分要增强对国有企业混淆所有制革新的组织领导，做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等事情。各级国有资产监管机构要实时跟踪革新进展，增强革新协调，评估革新效果，推广革新经验，重大问题实时向同级人民政府报告。各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势，加入做好相同政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典范宣传等方面事情。
（二十七）增强混淆所有制企业党建事情。坚持党的建设与企业革新同步谋划、同步开展，凭据企业组织形式变革，同步设置或调解党的组织，理顺党组织隶属关系，同步选配好党组织卖力人，健全党的事情机构，配强党务事情者步队，包管党组织事情经费，有效开展党的事情，发挥好党组织政治焦点作用和党员先锋模范作用。
（二十八）开展差别领域混淆所有制革新试点示范。结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域革新，开展摊开竞争性业务、推进混淆所有制革新试点示范。在基础设施和公共效劳领域选择有代表性的政府投融资项目，开展多种形式的政府和社会资本相助试点，加速形成可复制、可推广的模式和经验。
（二十九）营造良好的舆论气氛。以坚持“两个绝不摆荡”（绝不摆荡牢固和生长公有制经济，绝不摆荡勉励、支持、引导非公有制经济生长）为导向，增强国有企业混淆所有制革新舆论宣传，做好政策解读，阐释目标偏向和重要意义，宣传乐成经验，正确引导舆论，回应社会关切，使宽大人民群众了解和支持革新。
各级政府要增强对国有企业混淆所有制革新的领导，凭据本意见，结合实际推动革新。
金融、文化等国有企业的革新，中央另有划定的依其划定执行。
国务院
2015年9月23日